Comisión para la Paz revive proyecto de Bachelet para crear un Consejo de Pueblos

Dentro de las recomendaciones que hizo la Comisión por la Paz al Presidente Gabriel Boric, hay un viejo conocido. Se trata de la creación de un Consejo de Pueblos, una idea que nació como un proyecto de ley durante enero de 2016, pero que tras ser aprobado en general y particular en 2017 en la Cámara de Diputados, duerme desde 2020 en el Senado.

En concreto, la comisión actual “propone retomar la tramitación del proyecto de ley boletín Nº 10526-06 y aprobar la creación del Consejo de Pueblos, que ya cuenta con un consenso político transversal y su contenido es valorado por las comunidades indígenas y por las instituciones, organizaciones y actores que velan por el resguardo de los Derechos Humanos y de los pueblos indígenas”.

El proyecto de ley al que alude la Comisión para la Paz lo firmaron en 2016 la ex Presidenta Michelle Bachelet, y los entonces ministros de Hacienda, Rodrigo Valdés; de Segpres, Nicolás Eyzaguirre y el de Desarrollo Social, Marcos Barraza.

La creación de un Consejo de Pueblos tiene una finalidad práctica: hace que “los procesos de toma de decisión cuenten con una institucionalidad representativa y que no todo tenga que ser consultado a todas las comunidades, sino que dependa del ámbito de acción y de las materias que se aborden”. Lo anterior lo argumentó el entonces ministro de Desarrollo Social, Marcos Barraza (PC), ante la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado en el año 2017, cuando el comunista era el ministro a cargo de promover la iniciativa ante los parlamentarios.

Barraza destacó ante la misma comisión del Senado que “el Ejecutivo quiere contar con un Consejo Nacional y nueve consejos de Pueblos Indígenas para dotar al país de una institucionalidad que facilite el diálogo entre los pueblos indígenas y el Estado de Chile, lo que corresponde a una antigua aspiración que viene desde los acuerdos de Nueva Imperial pasando por la Ley Indígena promulgada en 1993. Agrego que siempre existió la idea de tener un consejo que posibilitara una representación y participación institucional de los pueblos indígenas ya que actualmente una de la principales dificultades que se tiene en materia de políticas públicas son los mecanismos de consulta e interacción con los pueblos indígenas”.

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Tras sesionar durante casi dos años, la Comisión Presidencial para la Paz y el Entendimiento entregó sus recomendaciones al Presidente Gabriel Boric ayer. Quienes conocen cómo se gestaron sus recomendaciones destacan que el objeto del Consejo de Pueblos era el mismo antes y ahora: tener un interlocutor que sea electo democráticamente, que sea representativo de las comunidades indígenas. Con la ventaja de que esto ya pasó por una consulta indígena –realizada entre septiembre de 2014 y enero de 2015– y que no solo fue propuesto por la ex Presidenta Bachelet, sino que también estaba en el programa de gobierno de Sebastián Piñera del año 2013.

Una propuesta que existe desde 2003

La creación del Consejo de Pueblos se funda en una recomendación de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, creada en 2001 con la misión de “presentar al Presidente de la República las propuestas y recomendaciones referidas a mecanismos institucionales, jurídicos y políticos para una plena participación, reconocimiento y goce de los derechos de los pueblos indígenas”.

Esa comisión emitió su informe en 2003, en el que recomendaban la creación de un Consejo de Pueblos, “órgano representativo de los Pueblos Indígenas, generado democráticamente, independiente y distinto de las instancias gubernamentales encargadas de la definición y ejecución de las políticas públicas dirigidas a los Pueblos Indígenas”, el que permitiría una mejor representación de los pueblos y “optimizar la toma de decisiones”.

Ahora, la Comisión para la Paz tiene entre sus recomendaciones un punto dedicado a la representación política de los pueblos indígenas y es en ese sentido que proponen aprobar la creación del Consejo de Pueblos para facilitar el diálogo y el relacionamiento de estos con el Estado.

Otras iniciativas parlamentarias: el Ministerio de Pueblos Indígenas y la reforma a la Constitución

Ahora bien, en las discusiones que hubo en el Congreso entre 2016 y 2017 se insistió en que para que existiera esta instancia era “vinculante la existencia del Ministerio de Pueblos Indígenas, toda vez que la política nacional indígena, que tiene que formular el ministerio requiere del diálogo y la interacción con los consejos de pueblos”, subrayó Barraza ante el Senado.

Barraza ahondó en que el proyecto de ley presentado en 2016 buscaba que el mecanismo mediante el cual se iba a determinar quiénes iban a ser esos consejeros, surgiera de la deliberación de los propios pueblos indígenas, dado que cada pueblo tiene culturas distintas y explicó que “lo que se busca es que cada pueblo delibere respecto de ese mecanismo con el acompañamiento del Ministerio de Pueblos Indígenas, razón por la cual dicho Ministerio debe existir antes que el Consejo de Pueblos, porque es el llamado a constituir los consejos y el reglamento para que los pueblos puedan deliberar”.

Este es otro de los proyectos que desde hace años duerme en el Congreso.

En la propuesta de la Comisión para la Paz no se alude a la creación de un ministerio, sino de un “órgano de alta jerarquía y coordinador de la política indígena” y describen que “este órgano deberá supervisar y realizar seguimiento a aquellos servicios e instituciones que ejecuten políticas vinculadas a los pueblos indígenas, e impulsar el diálogo político entre estos y el Estado”.

Asimismo, otro aspecto al que insta la Comisión del que ya existen iniciativas parlamentarias es “reformar la Constitución Política de la República de Chile para que el Estado reconozca a los pueblos indígenas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, en el marco de la unidad del Estado”.

Sobre esto existe un documento del año 2022, elaborado por el Departamento de Servicios Legislativos y Documentales de la Biblioteca del Congreso Nacional, que indica que existen ocho iniciativas que buscan establecer un reconocimiento constitucional de los pueblos originarios.

Por otro lado, que se reconozca a los pueblos “precolombinos” o “preexistentes” fue uno de los aspectos que más críticas desató en el Partido Republicano, quienes fueron los primeros en decir que no respaldarían lo acordado por la Comisión para la Paz.

La propuesta del Consejo de Pueblos de Bachelet

El proyecto de Bachelet definía que el Consejo Nacional sería un ente autónomo y representativo “de los pueblos indígenas, no sólo ante los órganos de la Administración del Estado, sino que también frente al Congreso Nacional, el Poder Judicial y los órganos constitucionalmente autónomos”, mientras que los nueve consejos de pueblos indígenas (uno por cada pueblo indígena reconocido entonces en la ley) también lo serían. Los pueblos eran: aymaras, quechuas, atacameños, diaguitas, collas, rapa nui, kawéskar, yaganes y mapuches.

El Consejo Nacional estaría compuesto por 15 miembros representativos de los nueve consejos de los pueblos indígenas que estaban reconocidos hasta entonces (uno por cada pueblo, salvo los aymaras, con dos representantes y los mapuches, con cinco) y los consejeros serían elegidos según un reglamento interno, recibiendo una dieta. El Consejo tendría domicilio en Santiago y sesionaría tres veces al año, a diferencia de los consejos de cada pueblo, que lo harían una vez al mes. Cualquier controversia se resolvería en las cortes de apelaciones.

¿Las atribuciones del Consejo Nacional? Proponer, diseñar y evaluar la política nacional indígena; informarles de sus derechos; representar a los pueblos frente a los organismos del Estado (especialmente en los procesos de consulta) y proponer planes y programas “destinados al desarrollo económico, social y cultural de los pueblos indígenas, entre otras”.

La propuesta legal daba por hecho la existencia de un Ministerio de Pueblos Indígenas, al que el consejo dirigiría sus opiniones y recomendaciones. Incluso se contaba con la idea de que la ley comenzara a regir en la misma fecha que lo hiciera la nueva cartera.

La consulta indígena de 2014
Para llegar a la determinación de la existencia de un Consejo de Pueblos se hizo una consulta indígena que inició en septiembre de 2014 y concluyó en enero de 2015. El proceso se realizó en 122 localidades y participaron 6.833 personas en todo el país.

En su momento, Barraza informó ante el Congreso que el proyecto de ley de 2016 fue ampliamente debatido al interior de los pueblos indígenas, y allí incluso se discutió acerca de los nombres de los consejos, su carácter, procedimientos de consultas, composición, la dieta y el funcionamiento, entre otros aspectos.

La consulta se llevó a cabo en cinco etapas: planificación; entrega de información; deliberación interna de los propios pueblos; diálogo con los representantes del Estado, a nivel local, regional y nacional; y, finalmente, una etapa de sistematización de las actas de todo el proceso, realizado por el Ministerio de Desarrollo Social, a través de la Unidad de Consulta Previa y Participación Indígena.

Con las recomendaciones de la Comisión para la Paz también corresponde hacer una consulta indígena. De hecho, el documento concluye que “todas las medidas que la Comisión recomienda adoptar en el presente informe y que no hayan sido previamente consultadas, deberán someterse a los procesos de consulta indígena, ya sea al Pueblo Mapuche o a todos los pueblos reconocidos, según corresponda, de acuerdo a lo dispuesto en el Convenio Nº 169 de la OIT. En todo lo no acordado en estas recomendaciones, se mantiene la regulación de la actual Ley Indígena”.

No obstante, el recuerdo que queda de una anterior consulta indígena se remonta a 2019, un proceso impulsado por Alfredo Moreno, entonces ministro de Desarrollo Social y hoy copresidente de la Comisión para la Paz. La consulta abordaba once puntos, pero no pasó de la fase de entrega de información ya que el proceso fue boicoteado.

En 2017, en la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado, incluso fue tema de debate cuándo es pertinente o no ese proceso de consulta.

Barraza destacó que el rol de los consejos de pueblos indígenas “es ser sujetos especiales y no exclusivos de consulta, lo que significa que son sujetos preferentes para efectos de una consulta indígena el Consejo Nacional o algunos de los nueve consejos de pueblos indígenas, pero pueden ser también consultadas las respectivas comunidades si es del caso”.

El viaje legislativo que se truncó con el estallido

El proyecto de ley de Bachelet ingresó en enero de 2016 a la Cámara de Diputados y su informe financiero detalló que el primer año de funcionamiento tendría un costo de $489 millones a cargo de Conadi (luego se ajustó a $506 millones).

En septiembre de ese año el Ejecutivo ingresó indicaciones que detallaban cómo impugnar decisiones de los consejeros y en diciembre de ese año la Comisión de Gobierno Interior aprobó por unanimidad su informe.

En él se daba cuenta que en la discusión el entonces ministro Barraza explicó que la posibilidad de que los pueblos originarios tuvieran cuotas de representación en el Congreso (escaños reservados) era más bien “un debate de un proceso constituyente que del proyecto de ley”. Además, se discutió la visión de algunos diputados como Vlado Mirosevic respecto a que algunas acciones del Consejo fueran vinculantes, pero Barraza sostuvo que esa potestad era del Ministerio de Pueblos Indígenas.

En la misma instancia, recordó que la idea del Consejo también la recogió en su programa de gobierno Sebastián Piñera, “como órgano consultivo central e integrado exclusivamente por miembros de las etnias reconocidas por la ley, elegidos a través de un sistema representativo”.

En enero de 2017 pasó a la Comisión de Hacienda, que discutió la dieta de los consejeros (10 UTM por sesión) y en junio de ese año fue aprobado en general y particular en la Cámara, pasando a la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado con urgencia simple, que aprobó su informe 10 de enero de 2018 y se le puso suma urgencia.

Tras un boletín de indicaciones en junio de 2019, el proyecto tuvo dos urgencias simples y 10 suma urgencia hasta el 13 de enero de 2020. Desde entonces se encuentra paralizado.